Правове регулювання антикорупційної експертизи в публічному адмініструванні

Abstract

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення й вирішення наукового завдання, що полягає у визначенні сутності та особливостей правового регулювання антикорупційної експертизи в публічному адмініструванні. Обґрунтовано, що для подолання корупції держава має здійснювати ефективну діяльність, спрямовану на запобігання цього негативного явища. Запобігання корупції визначено як особливий вид діяльності у сфері публічного адміністрування, який полягає у здійсненні уповноваженими суб’єктами заходів, спрямованих на усунення чинників, що породжують корупцію. Запобігання корупції як особливий вид діяльності в публічному адмініструванні спрямоване на реалізацію антикорупційної функції держави. Під антикорупційною функцією запропоновано розуміти самостійний і пріоритетний напрям державної антикорупційної політики, що здійснюється за допомогою комплексу правових, економічних, освітніх, виховних, організаційних та інших заходів, спрямованих на створення системи запобігання та протидії корупції, усунення причин її виникнення, забезпечення захисту прав і законних інтересів громадян та суспільства у сфері антикорупційних відносин. До основних ознак антикорупційної функції держави віднесено такі: є іманентним атрибутом сучасної демократичної держави, тобто випливає із її внутрішньої природи (іманентна функція держави); являє собою зміст антикорупційної політики; здійснюється за допомогою організаційно-правових, інформаційних, соціально-економічних, освітніх, культурних та спеціально-правових засобів; спрямована на антикорупційні відносини, структура яких залежить від рівня розвитку національної антикорупційної системи в конкретній країні ступеня її глобалізації і транспарентності; антикорупційна функція органічно пов’язана з рівнем розвитку правової культури, правового суспільства й антикорупційного права; специфічною ознакою антикорупційної функції є те, що антикорупційні відносини являються і об’єктом регулювання, і об’єктом захисту; антикорупційна функція держави формується і реалізується під впливом комплексу об’єктивних і суб’єктивних чинників: а) на процес здійснення антикорупційної функції держави впливає рівень її економічного розвитку; б) значний вплив на антикорупційну функцію держави чинить рівень розвитку самої держави, як правової, так і сусідніх країн; в) сформованість парадигми антикорупційного права; г) існування ефективного антикорупційного законодавства; ґ) рівень розвитку національних антикорупційних технологій. До передумов формування антикорупційної функції в окрему функцію держави віднесено: конкретизовано предметну сферу антикорупційних відносин – публічний простір (обов’язкова наявність суб’єкта публічних владних повноважень); на рівні Законів та підзаконних нормативно-правових актів визначено суб’єктів запобігання корупції з притаманними тільки їм функціями та повноваженнями; вибудувано предметну компетенцію національної системи запобігання корупції саме як системи – Антикорупційна стратегія на 2021-2025 роки, підготовка та подання НАЗК до КМУ проєкту національної доповіді щодо реалізації засад антикорупційної політики, щорічні парламентські слухання з питань реалізації Антикорупційної стратегії; визначені основні принципи та межі суспільних відносин у публічному просторі щодо запобігання корупції; сформовано пласт завдань, а також власний методологічний інструментарій реалізації антикорупційної політики. Зазначено, що пріоритетним завданням у напрямку запобігання корупції є попередження виникнення та поширення корупції. Важливим дієвим превентивним заходом запобігання корупції є антикорупційна експертиза. Проаналізовано становлення та еволюцію антикорупційної експертизи в системі заходів запобігання корупції. Періодизацію становлення правового регулювання антикорупційної експертизи в Україні виокремлено за такими темпоральними етапами розвитку: 1) 2008-2010 рр. – запровадження інституту антикорупційної експертизи у законодавстві України; 2) 2011-2013 рр. – удосконалення інституту антикорупційної експертизи в результаті прийняття Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції" та затвердження Порядку проведення антикорупційної експертизи Міністерством юстиції України; 3) 2014 – дотепер – суттєва трансформація інституту антикорупційної експертизи в результаті прийняття Закону України "Про запобігання корупції", затвердження оновленого Порядку проведення антикорупційної експертизи Мін’юстом, Методології проведення антикорупційної експертизи Мін’юстом, Порядку проведення антикорупційної експертизи НАЗК, Методології проведення антикорупційної експертизи НАЗК. Встановлено, що антикорупційна експертиза має свої особливості та відрізняється від інших видів правових експертиз. Антикорупційну експертизу в публічному адмініструванні визначено як діяльність уповноважених суб’єктів щодо дослідження чинних нормативно-правових актів та проєктів нормативно-правових актів на наявність у них корупціогенних властивостей норм, що сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень або правопорушень, пов’язаних з корупцією. До особливих ознак антикорупційної експертизи в публічному адмініструванні віднесено такі: мета – виявлення в чинних нормативно-правових актах та проєктах нормативно-правових актів факторів, що сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень або правопорушень, пов’язаних з корупцією; суб’єкти проведення (органи публічної влади, громадськість); результатом є нормативно-правовий акт, у якому відсутні або мінімізовані корупціогенні чинники; експертні висновки мають не ретроспективне, а перспективне спрямування; є превентивним заходом запобігання корупції. Враховуючи вимоги ст. 55 Закону України "Про запобігання корупції" види антикорупційної експертизи класифіковано за такими критеріями: 1) в залежності від суб’єктів проведення (державна і громадська); 2) за об’єктом проведення (проєктів нормативно-правових актів, що подаються на розгляд КМУ і ВРУ; чинних нормативно-правових актів; нормативно-правових актів державних органів, що підлягають державній реєстрації; 3) за способом призначення (обов’язкова, факультативна). Зазначено, що антикорупційну експертизу можна класифікувати за іншими критеріями. З’ясовано, що у проведенні антикорупційної експертизи беруть участь різні суб’єкти, які відрізняються один від одного своїм правовим статусом. Суб’єкти проведення антикорупційної експертизи в публічному адмініструванні визначено як органи публічної влади та громадськість, які наділені чинним законодавством правами, обов’язками і гарантіями у сфері проведення антикорупційної експертизи. Суб’єктів проведення антикорупційної експертизи в публічному адмініструванні класифіковано на суб’єктів, які наділені владними повноваженнями (Мін’юст; Антикорупційний Комітет; НАЗК) та суб’єктів, які не наділені владними повноваженнями (громадськість). Мін’юст та Антикорупційний Комітет здійснюють антикорупційну експертизу обов’язково, а НАЗК та громадськість за власною ініціативою. Кожен суб’єкт здійснює антикорупційну експертизу в межах встановленої законодавством компетенції. Запропоновано під процедурою проведення антикорупційної експертизи в публічному адмініструванні розуміти встановлений законодавством порядок діяльності уповноважених суб’єктів щодо здійснення аналізу, перевірки та оцінки чинних нормативно-правових актів та проєктів нормативно-правових актів на відповідність корупціогенним факторам. У процедурі проведення антикорупційної експертизи в публічному адмініструванні виділено такі стадії: 1) ініціювання антикорупційної експертизи чинних нормативно-правових актів та проєктів нормативно-правових актів; 2) аналіз, перевірка та оцінка чинних нормативно-правових актів та проєктів нормативно-правових актів на відповідність корупціогенним факторам; 3) підготовка висновку та розробка рекомендацій щодо усунення корупціогенних чинників. Кожна стадія процедури проведення антикорупційної експертизи в публічному адмініструванні містить етапи в залежності від того який суб’єкт її здійснює. Обґрунтовано, що міжнародні стандарти правового регулювання антикорупційної експертизи відображені в міжнародних актах універсального та регіонального рівня. Серед цих міжнародних документів виділено міжнародні акти загального характеру, які регулюють антикорупційну експертизу опосередковано, та міжнародні документи, які безпосередньо стосуються антикорупційної експертизи. Зазначено, що основою для встановлення міжнародних стандартів правового регулювання антикорупційної експертизи є Конвенції ООН проти транснаціональної організованої злочинності 2000 року та проти корупції 2003 року. Встановлено, що у більшості зарубіжних країн порядок і правила оцінки нормативно-правових актів на корупціогенність не регламентовано. У деяких країнах в регламентах вищого законодавчого органу йдеться лише про можливість здійснення правової експертизи. Антикорупційну експертизу можуть здійснюють комітети парламентів і юридичні відділи апаратів парламентів, адміністрації президента (апарату уряду), а за дорученням останнього – міністерство юстиції відповідної країни в межах правової експертизи (Литва, Киргизстан, Вірменія, Молдова, Нідерланди). У деяких країнах (Болгарія, Велика Британія, Хорватія) інститут антикорупційної експертизи відсутній. Аналіз зарубіжного досвіду вказує на необхідність детальної регламентації проведення антикорупційної експертизи, оскільки в деяких країнах такий превентивний захід запобігання корупції є не обов’язковим етапом проходження нормативно-правового акту або його взагалі не передбачено. Зроблено висновок, що встановлення у міжнародних актах чіткого розуміння сутності та призначення антикорупційної експертизи сприятиме створенню ефективного правового регулювання цього інституту в зарубіжних країнах. Сформульовано напрями удосконалення правового регулювання антикорупційної експертизи в публічному адмініструванні.

The dissertation provides a theoretical generalization and solution to a scientific problem, which is to determine the essence and features of the legal regulation of anti-corruption expertise in public administration. It is substantiated that in order overcome corruption, the state should carry out effective activities aimed at preventing this negative phenomenon. Prevention of corruption is defined as a special type of activity in the field of public administration, which consists in the implementation by authorized subjects of measures aimed at eliminating the factors that generate corruption. Prevention of corruption as a special type of activity in public administration is aimed at implementing the anti-corruption function of the state. The anti-corruption function is proposed to be understood as an independent and priority direction of the state anti-corruption policy, which is carried out with the help of a complex of legal, economic, educational, educational, organizational and other measures aimed at creating a system of preventing and countering corruption, eliminating the causes of its occurrence, ensuring the protection of rights and legal interests of citizens and society in the field of anti-corruption relations. The main features of the anti-corruption function of the state include the following: it is an immanent attribute of a modern democratic state, that is, it follows from its internal nature (immanent function of the state); represents the content of the anti- corruption policy; is carried out with the help of organizational and legal, informational, socio-economic, educational, cultural and special legal means; aimed at anti-corruption relations, the structure of which depends on the level of developmen of the national anti-corruption system in a specific country, the degree of its globalization and transparency; the anti-corruption function is organically connected with the level of development of legal culture, legal society and anti-corruption law; a specific feature of the anti-corruption function is that anti-corruption relations are both an object of regulation and an object of protection; the anti-corruption function of the state is formed and implemented under the influence of a complex of objective and subjective factors: a) the process of implementation of the anti-corruption function of the state is influenced by the level of its economic development; b) the level of development of the state itself, both legal and neighboring countries, has a significant impact on the anti-corruption function of the state; c) formation of the anti-corruption law paradigm; d) existence of effective anti-corruption legislation; e) level of development of national anti-corruption technologies. The prerequisites for the formation of the anti-corruption function as a separate function of the state include: specified the subject area of anti-corruption relations – public space (mandatory presence of a subject of public authority); at the level of Laws and by-laws, corruption prevention subjects with functions and powers inherent only to them are defined; the subject competence of the national corruption prevention system as a system has been built – the Anti-corruption Strategy for 2021-2025, the preparation and submission of the NASK to the CMU of the project of the national report on the implementation of the principles of the anti-corruption policy, annual parliamentary hearings on the implementation of the Anti-corruption Strategy; the main principles and limits of social relations in the public space regarding the prevention of corruption are determined; a layer of tasks was formed, as well as its own methodological tools for the implementation of anti-corruption policy. It is noted that the priority task in the direction of corruption prevention is the prevention of the occurrence and spread of corruption. Anti-corruption expertise is an important effective preventive measure to prevent corruption. The formation and evolution of anti-corruption expertise in the system of measures to prevent corruption is analyzed. The periodization of the formation of the legal regulation of anti-corruption expertise in Ukraine is distinguished according to the following temporal stages of development: 1) 2008-2010 – introduction of the institute of anti-corruption expertise in the legislation of Ukraine; 2) 2011-2013 – improvement of the institute of anti-corruption examination as a result of the adoption of the Law of Ukraine "On the Principles of Prevention and Counteraction of Corruption" and the approval of the Procedure for conducting anti-corruption examination by the Ministry of Justice of Ukraine; 3) 2014 - until now – significant transformation of the institute of anti-corruption examination as a result of the adoption of the Law of Ukraine "On Prevention of Corruption", approval of the updated Procedure for conducting anti-corruption examination by the Ministry of Justice, Methodology for conducting anti-corruption examination by the Ministry of Justice, Procedure for conducting anti-corruption examination of the NAK, Methodology for conducting anti-corruption examination NAZK. It has been established that anti-corruption expertise has its own characteristics and differs from other types of legal expertise. Anti-corruption expertise in public administration is defined as the activity of authorized subjects regarding the study of current normative legal acts and draft normative legal acts for the presence in them of corruption-inducing properties of norms that contribute or may contribute to the commission of corruption offenses or offenses related to corruption. The special features of anti-corruption examination in public administration include the following: the goal is to identify factors in current normative legal acts and draft normative legal acts that contribute or may contribute to the commission of corruption offenses or offenses related to corruption; subjects of the event (public authorities, the public); the result is a normative legal act in which corruption-inducing factors are absent or minimized; expert conclusions are not retrospective, but prospective; is a preventive measure to prevent corruption. Taking into account the requirements of Art. 55 of the Law of Ukraine "On Prevention of Corruption" types of anti-corruption examination are classified according to the following criteria: 1) depending on the subjects of the conduct (state and public); 2) by the object of implementation (projects of normative legal acts submitted for consideration by the CMU and Verkhovna Rada; current normative legal acts; normative legal acts of state bodies subject to state registration; 3) by the method of appointment (mandatory, optional). It is noted that anti-corruption examination can be classified according to other criteria. It has been found that various entities, which differ from each other in their legal status, participate in the anti-corruption examination. The subjects of anti-corruption examination in public administration are defined as public authorities and the public, which are endowed by current legislation with rights, obligations and guarantees in the field of anti-corruption examination. Subjects of anti-corruption examination in public administration are classified into subjects that are empowered (Ministry of Justice; Anti-corruption Committee; NAZK) and subjects that are not empowered (the public). The Ministry of Justice and the Anti-corruption Committee carry out anti-corruption expertise as a matter of course, and the NAKC and the public on their own initiative. Each subject carries out anti-corruption expertise within the limits of competence established by law. It is suggested that the procedure for anti-corruption examination in public administration should be understood as the procedure established by the legislation for the activities of authorized subjects regarding the analysis, verification and evaluation of current legal acts and draft legal acts for compliance with corruption-inducing factors. In the procedure of anti-corruption examination in public administration, the following stages are distinguished: 1) initiation of anti-corruption examination of current normative legal acts and draft normative legal acts; 2) analysis, verification and assessment of current regulatory and legal acts and projects of regulatory and legal acts for compliance with corruption-inducing factors; 3) preparation of a conclusion and development of recommendations for the elimination of corruption-inducing factors.Each stage of the procedure for conducting an anti-corruption examination in public administration contains stages depending on which subject carries it out. It is substantiated that international standards of legal regulation of anti-corruption examination are reflected in international acts of the universal and regional level. Among these international documents, international acts of a general nature, which indirectly regulate anti-corruption expertise, and international documents that directly relate to anti-corruption expertise are distinguished. It is noted that the basis for establishing international standards of legal regulation of anti-corruption expertise is the UN Convention against Transnational Organized Crime of 2000 and against Corruption of 2003. It has been established that in most foreign countries the procedure and rules for assessing normative legal acts for corruption are not regulated. In some countries, the regulations of the highest legislative body refer only to the possibility of conducting a legal examination. Anti-corruption examination can be carried out by committees of parliaments and legal departments of the apparatuses of parliaments, the administration of the president (government apparatus), and on the authority of the latter – the Ministry of Justice of the relevant country within the scope of legal examination (Lithuania, Kyrgyzstan, Armenia, Moldova, the Netherlands). In some countries (Bulgaria, Great Britain, Croatia) there is no anti-corruption examination institute. The analysis of foreign experience points to the need for detailed regulation of anti-corruption examination, since in some countries such a preventive measure to prevent corruption is not a mandatory stage of passing a normative legal act or it is not provided for at all. It was concluded that the establishment of a clear understanding of the essence and purpose of anti-corruption expertise in international acts will contribute to the creation of effective legal regulation of this institute in foreign countries. Directions for improving the legal regulation of anti-corruption expertise in public administration have been formulated.